Aspectos básicos del derecho de asilo (A propósito del caso Snowden)

Y recordando la decisión de la Corte Internacional de Justicia en el caso de Víctor Raúl Haya de la Torre (Colombia vs. Perú)

03 de octubre de 1948. Una rebelión militar estalla en el Perú. La rebelión fracasa, pero el Presidente de la República emite un decreto que acusa al partido político Alianza Popular Revolucionaria Americana (“APRA”) como responsable. La ilegalización del partido político y la orden a la justicia de juzgar a los responsables de la rebelión, configuran el inicio de uno de los casos más controversiales de la historia relacionados con el derecho de asilo.

El 05 de octubre, se acusa al líder de la APRA, Víctor Raúl Haya de la Torre, como responsable del delito de rebelión militar. En consecuencia, se emite una orden de arresto. Haya de la Torre no se reporta ante las autoridades y éstas no logran dar con su paradero.

Posteriormente, se conoce que Haya de la Torre ha logrado ingresar a la Embajada de Colombia en la ciudad de Lima, en donde ha solicitado asilo. Al día siguiente, el Embajador de Colombia en Lima le envía una comunicación al Canciller peruano en donde sostiene lo siguiente:

De conformidad con lo establecido en el párrafo 2 del artículo 2 de la Convención de Asilo firmada por nuestros países en la ciudad de la Habana en el año 1928, le informo que se le ha otorgado el derecho de asilo a Víctor Raúl Haya de la Torre en la sede de esta misión diplomática. (…) Como consecuencia de lo anterior, y en vista del deseo de que Haya de la Torre abandone Perú a la brevedad posible, le solicito que dé las órdenes para que el requisito del salvoconducto sea emitido, a los efectos de que Haya de la Torre pueda abandonar el país con las facilidades propias del derecho de asilo diplomático.

En una nota posterior, el Embajador colombiano le informa a la Cancillería peruana que Colombia consideraba a Haya de la Torre como un refugiado político según lo establecido en el artículo 2 de la Convención de Asilo Político firmada por ambos países en 1933. Sin embargo, una respuesta sobre el salvoconducto por parte del gobierno peruano nunca llegó, hasta que a través de un acuerdo conocido como el  “Acta de Lima”, de fecha 31 de agosto de 1949, ambos Estados decidieron remitir la disputa existente a la Corte Internacional de Justicia (“CIJ” o la “Corte”).

Precisiones importantes de la Corte Internacional de Justicia sobre el derecho de asilo

En primer lugar, Colombia le solicita a la Corte, órgano judicial principal de las Naciones Unidas, que declare que como es el país que otorga el asilo, tiene la facultad de calificar la ofensa por la que se quiere juzgar a Haya de la Torre en Perú, todo dentro de los límites de las obligaciones establecidas en el Acuerdo Bolivariano de Extradición de 1911, la Convención de Asilo de 1928 y el derecho internacional americano en general.

La primera precisión importante que realizó la CIJ es que si bien es evidente que el representante diplomático de Colombia tenía la facultad de calificar provisionalmente el delito cometido por Haya de la Torre, al Estado en donde se cometió la ofensa no le está prohibido disputar esa calificación. En el caso de que haya un desacuerdo entre ambos Estados, surge una disputa que debe ser resuelta por los métodos de resolución de controversias que las partes hayan acordado o acuerden.

En tal sentido, la Corte reconoció que para que el Estado que otorga el asilo tuviera la facultad de calificar unilateralmente el delito cometido, esto debía estar expresamente establecido en alguna de las fuentes del derecho internacional público. Aunque ya no aplicable para este caso, ello ocurrió en la Convención de Asilo Diplomático firmada en Caracas en el año 1954, la cual en su artículo IV prevé que: “Corresponde al Estado asilante la calificación de la naturaleza del delito o de los motivos de la persecución.” 

Cabe destacar, que dicha determinación aplica únicamente en el caso del asilo diplomático y entre los Estados que son parte de dicha Convención (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).

La segunda explicación que realiza la Corte tiene que ver con la diferencia entre el asilo territorial y el asilo diplomático, así como también la relación de estas figuras con la extradición. En el caso del asilo territorial, el refugiado (en este caso, Haya de la Torre) se encuentra dentro del territorio del Estado que le otorga asilo. Por ende, una decisión con respecto a su extradición, depende únicamente de si el Estado en donde se encuentra lo considera procedente. Esto se debe a que el refugiado está fuera del territorio del Estado en donde el delito fue cometido y la decisión de otorgarle o no asilo de ninguna manera atenta contra la soberanía del Estado en donde cometió el delito.

Por el contrario, en el caso del asilo diplomático, el refugiado está, generalmente, dentro del territorio del Estado en donde la ofensa fue cometida. La decisión de otorgarle asilo sí implica una derogación de la soberanía del Estado en donde cometió el delito, ya que sustrae al refugiado de la jurisdicción del Estado que lo está buscando y constituye una intervención en los asuntos que son de la exclusiva competencia de ese Estado. Tal derogación de la soberanía territorial no puede ser reconocida a menos que la base legal esté establecida en cada caso particular.

Esto explica por qué Julian Assange, fundador de Wikileaks, se ha visto obligado a permanecer en la Embajada de Ecuador en Londres. En vista de que el Reino Unido no ha firmado ni ratificado ningún tratado relativo a la figura del asilo diplomático, no está obligada a otorgarle el salvoconducto para que salga hacia Ecuador. En consecuencia, Assange está condenado a permanecer en la Embajada hasta que ambos Estados lleguen a una solución diplomática con respecto al caso. Aquí cabe recordar que a la Embajada de Ecuador no pueden entrar las autoridades del Reino Unido, ya que según el derecho internacional (Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 1961) dicha sede es inviolable.

Sobre el otorgamiento del salvoconducto en el caso del asilo diplomático

En segundo lugar, Colombia le solicitó a la Corte que declarase que Perú estaba obligada a otorgar las garantías necesarias (salvoconducto) a los efectos de que Haya de la Torre abandonara el país, con el debido respeto a la inviolabilidad de su persona.

En ese sentido, la Corte respondió que la obligación de otorgar el salvoconducto estaba sujeta a ciertas condiciones. La primera de ellas, es que el asilo sea otorgado regularmente y posteriormente mantenido. Aquí, la Corte reafirma el principio general de que el asilo únicamente puede ser otorgado por delitos políticos, es decir, a personas que no han sido acusadas o condenadas por la comisión de crímenes comunes. Asimismo, el asilo procede únicamente en casos de naturaleza urgente y debe darse solamente por el tiempo estrictamente indispensable para garantizar la seguridad del refugiado.

La Corte hizo también una precisión importante al interpretar el artículo 2 de la Convención de La Habana de 1928.  Estableció que era el Estado que quiere juzgar o apresar al refugiado el que puede solicitar que el asilado diplomáticamente salga del país y por lo tanto, será luego de que se haga dicho requerimiento que el Estado que otorga el asilo puede solicitar el respectivo salvoconducto. Recordemos que dicha interpretación la hizo la Corte en el marco de la Convención de La Habana de 1928 (que ya no es aplicable porque existe la Convención de Caracas de 1954).

En consecuencia, visto que el gobierno peruano no había solicitado que Haya de la Torre abandonara el territorio de Perú, el gobierno de Colombia no estaba en posición de exigir el respectivo salvoconducto.

Dicha determinación fue igualmente corregida en la Convención de Asilo Diplomático firmada en Caracas en el año 1954, la cual en su artículo XII establece que: “Otorgado el asilo, el Estado asilante puede pedir la salida del asilado para territorio extranjero, y el Estado territorial está obligado a dar inmediatamente, salvo caso de fuerza mayor, las garantías necesarias a que se refiere el artículo V y el correspondiente salvoconducto.” 

En otras palabras, aquí se reconoció que el Estado asilante puede solicitar el salvoconducto sin que el Estado que quiere juzgar al asilado solicite que éste abandone el país.

Sobre la naturaleza del derecho de asilo

La Corte también aprovechó el caso para determinar que el “otorgamiento del asilo” no es un acto instantáneo que termina con la admisión, en un momento determinado, del refugiado a la Embajada o al territorio del Estado asilante. Cualquier otorgamiento de asilo conlleva un estado de protección prolongado, por lo que el asilo subsiste por el tiempo que la presencia continua del refugiado dure en la Embajada o en el territorio del Estado que otorga el asilo.

Por otro lado, si un Estado alega que la persona asilada está siendo buscada o fue condenada por crímenes comunes, tiene la carga de demostrar que efectivamente se trata de delitos comunes. En ese aspecto, la Corte verificó que en el caso de Haya de la Torre, la comisión del delito de rebelión militar, se trataba de un delito de naturaleza política, ya que Perú no había probado que se trataba de un delito común.

En aquella oportunidad, la CIJ también consideró que según lo que establecía la Convención de La Habana, no es posible concluir que sólo porque una persona sea acusada de delitos políticos y no por crímenes comunes, tiene derecho, por ese sólo hecho, al asilo. Más específicamente, la Corte sentenció:

En principio, el asilo no puede ser opuesto a la operación de la justicia. Una excepción a esta regla sólo puede ocurrir si, bajo apariencia de justicia, acciones arbitrarias sustituyen al estado de Derecho. Tal sería el caso si la administración de justicia estuviera corrompida y actuara claramente con propósitos políticos. El asilo protege a la persona que cometió un crimen de naturaleza política en contra de las medidas manifiestamente extra-legales que un gobierno pudiese tomar o tratar de tomar contra sus oponentes políticos.

En consecuencia, como a la Corte no se le probó que efectivamente para ese momento en Perú la justicia estaba subordinada a los intereses del Poder Ejecutivo, determinó que el asilo otorgado por Colombia no tenía precisamente por objeto garantizar la seguridad de Haya de la Torre y por ende no se cumplía con el elemento de urgencia que requería el párrafo 2 del artículo 2 de la Convención de La Habana. Este tema fue posteriormente aclarado por la Convención de Caracas de 1954, la cual estableció en sus artículos IV y V, lo siguiente:

Artículo V. El asilo no podrá ser concedido sino en casos de urgencia y por el tiempo estrictamente indispensable para que el asilado salga del país con las seguridades otorgadas por el gobierno del Estado territorial a fin de que no peligre su vida, su libertad o su integridad personal, o para que se ponga de otra manera en seguridad al asilado.

Artículo VI. Se entienden como casos de urgencia, entre otros, aquellos en que el individuo sea perseguido por personas o multitudes que hayan escapado al control de las autoridades, o por las autoridades mismas, así como cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política y no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad.

Fuera de estos casos de urgencia definidos en el artículo VI de la Convención de Caracas de 1954 sobre Asilo Diplomático, el asilo, en teoría no debería proceder.

Sobre la solicitud de interpretación de la decisión de la Corte

Una vez que la Corte dictaminó su decisión final el 20 de noviembre de 1950, Colombia solicitó una interpretación de dicha decisión, según lo permite el artículo 60 del Estatuto de la Corte, a los efectos de que dicha Corte determinara finalmente si tenía que entregar a Haya de la Torre a la autoridades peruanas o si por el contrario, Perú estaba obligada a otorgar el salvoconducto.

La Corte declaró inadmisible dicha solicitud de interpretación ya que ello no había sido solicitado por las partes en la demanda inicial y por ende, mediante una interpretación únicamente se pueden aclarar puntos del fallo que quiere que se interprete. Así se decidió el 27 de noviembre de 1950.

Una nueva solicitud para tratar de arreglar el polémico caso

En vista de lo anterior, Colombia introdujo una nueva demanda ante la Corte para que ésta decidiera cómo se debía ejecutar la decisión del 20 de noviembre de 1950. En ese sentido, la CIJ estableció que no podía elegir entre las distintas opciones por medio de las cuales el asilo podía terminar.

Esa determinación le correspondía a las partes, quienes incluso podían llegar a un acuerdo sin tomar en cuenta consideraciones legales. En esa misma oportunidad, la Corte decidió que no estaba en la posición de decidir si Colombia tenía o no la obligación de entregar a Haya de la Torre a las autoridades peruanas, ya que eso no se le había solicitado expresamente en la demanda original.

La Corte sí consideró que bajo los términos de la Convención de La Habana, el salvoconducto debe ser otorgado si el Estado que quiere juzgar al asilado requiere que dicho asilado salga del país. Por ende, dicha Convención prevé que la duración del asilo debe estar limitada al menor tiempo posible, pero no establece cómo ponerle fin al asilo. Como ya vimos, ese detalle de alguna manera fue solucionado con la Convención de Caracas de 1954, la cual en su artículo XII prevé que:

Otorgado el asilo, el Estado asilante puede pedir la salida del asilado para territorio extranjero, y el Estado territorial está obligado a dar inmediatamente, salvo caso de fuerza mayor, las garantías necesarias a que se refiere el artículo V y el correspondiente salvoconducto.

Cómo se resolvió al final el caso Haya de la Torre

Víctor Raúl Haya de la Torre estuvo refugiado en la Embajada de Colombia en Lima por 5 años, ya que la dictadura se negaba a otorgar el salvoconducto para que saliera del país.

En 1954, Haya de la Torre es autorizado a salir del Perú gracias a la presión internacional y la influencia de importantes personajes, tales como su amigo Albert Einstein.

De Haya de la Torre a Edward Snowden

Existen diferencias fundamentales entre el célebre caso de Víctor Raúl Haya de la Torre y el de Edward Snowden. En primer lugar, pareciera que en principio el asilo que será otorgado a Snowden será territorial, debiendo Snowden trasladarse hasta el territorio de alguno de los Estados que le ha ofrecido asilo (hasta el momento: Venezuela, Nicaragua y Bolivia).

Sin embargo, algunos no descartan que al final se opten por el asilo diplomático, en la Embajada de alguno de los países antes mencionados en Moscú. Esto principalmente con ocasión del peligro que supondría para Snowden viajar hasta Latinoamérica, en donde Estados Unidos podría tratar de interceptarlo. No obstante, consideramos que ello es solucionable si Snowden se traslada en un avión militar de alguno de los Estados que le otorga asilo y ese avión diseña una ruta de paso por países que otorguen su consentimiento a tal efecto. Quizás se trataría de un trayecto sumamente largo, pero al final del día no es imposible.

De tratarse de un asilo diplomático, estaríamos ante un caso sumamente particular y extraño, puesto que sería en la Embajada de Moscú, aunque Rusia no es el Estado que quiere juzgarlo. Habría que ver qué trato le otorgaría Rusia a este joven ex–agente de la CIA, y si tendría libertad de movimiento por el territorio ruso. La finalidad fundamental del asilo diplomático es recibir el salvoconducto para abandonar el territorio del Estado en donde se encuentra la persona asilado, el cual en este caso, probablemente ni siquiera sería aplicable.

Por otro lado, si Snowden finalmente logra llegar al territorio de alguno de los Estados que le ha ofrecido asilo, Estados Unidos podría activar formalmente la solicitud de extradición, algo que incluso ya ha hecho (erróneamente) a pesar de que el asilo no se ha concretado. Como ya hemos explicado anteriormente, consideramos que la extradición no sería procedente precisamente porque Estados Unidos quiere juzgar a Snowden por la comisión de delitos políticos, y no por las ofensas extraditables que están establecidas en los distintos tratados de extradición.

En cualquier caso, sin duda alguna será interesante ver cómo se desarrolla este caso, y las implicaciones políticas que traerá para el país que finalmente se convierta en el Estado asilante. En este sentido, la discusión podría cobrar mayor relevancia si se tiene en cuenta lo que dijo la Corte hace ya más de 60 años, cuando estableció que el asilo no puede tener por finalidad atentar contra la aplicación de la justicia, sugiriendo que el asilo es únicamente aplicable en el caso de que la administración de justicia del país que quiere juzgar al asilado está corrompida y actúa claramente sin independencia y con un propósito político.

El procedimiento de asilo en la legislación venezolana

Finalmente, hay que destacar que en el caso de Venezuela, el asilo está debidamente regulado en la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas (publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.296 de fecha 03 de octubre de 2001).

El artículo 38 de esa Ley reconoce la facultad del Estado de reconocer como asilado a cualquier extranjero que sea perseguido por la comisión de actos considerados como delitos políticos, tal y como sería el caso de Snowden.

Por su parte, la ley reconoce en el artículo 39 la figura del asilo territorial y en el artículo 40 el asilo diplomático. En el caso de Snowden, se presenta el problema de cómo otorgarle el asilo territorial si éste todavía no se encuentra en territorio venezolano (aunque Eva Golinger sugirió lo contrario en su cuenta de Twitter).

Una posible alternativa, entonces, sería otorgarle el asilo diplomático en la Embajada de Moscú (con la ayuda de las autoridades rusas quiénes facilitarían su traslado del aeropuerto a la Embajada) y posteriormente cuadrar el traslado de Snowden desde la Embajada de Venezuela en Moscú, nuevamente hasta el aeropuerto y luego en un vuelo a Venezuela.

Sin embargo, la opción más lógica sería que Venezuela enviara un avión militar al aeropuerto en donde se encuentra Snowden y allí le otorgue el asilo diplomático, para que luego ese avión se traslade a Venezuela y el asilo se convierta en territorial.

El artículo 42 de la Ley antes nombrada, establece que “corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, previa opinión de las autoridades nacionales competentes, la decisión sobre el otorgamiento del asilo”. Asimismo, el artículo 43 prevé que “una vez otorgado el asilo el Ministerio de Relaciones Exteriores debe notificar al Ministerio de Interior y de Justicia a fin de la expedición del documento de identidad correspondiente”. 

En tal sentido, sería el Servicio Administrativo de Identificación, Migración y Extranjería (“SAIME”), quiénes por órdenes de la Cancillería y del Ministerio de Interior y de Justicia emitirían un documento (parecido a un pasaporte) que reconocería el carácter de asilado de Snowden.

En todo caso, si finalmente Snowden decide asilarse en Venezuela, hay que recordarle que el artículo 42 de la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas establece que los asilados admitidos en el territorio nacional, deberán respetar la Constitución y las leyes de la República, y no intervendrán en asuntos políticos o de otra índole que comprometan la seguridad nacional o los intereses del Estado venezolano. En consecuencia, una interpretación lógica de dicha disposición pareciera impedir que Edward Snowden termine trabajando para el gobierno venezolano.