El día de hoy, 5 de mayo de 2016, la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la Organización de Estados Americanos (OEA) publicó una nota de prensa titulada “Consideraciones para la invocación de la Carta Democrática Interamericana”.
Debe entenderse que dicho documento es una respuesta a las discusiones que se han venido sucediendo durante las últimas semanas con respecto a la posibilidad de invocar la Carta con respecto a la situación que está atravesando Venezuela.
El concepto de “gobierno”
La primera precisión importante que realiza la Secretaría de Asuntos Jurídicos es qué debe entenderse por gobierno. Esto es importante porque los artículos 17 y 18 hacen referencia al gobierno al describir las dos primeras rutas que existen para invocar la Carta.
Así, el artículo 17 prevé que “cuando el gobierno de un Estado miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente (…)”. Por su parte, el artículo 18 establece que “cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitar y otras gestiones (…)”.
Para la Secretaría de Asuntos Jurídicos, por “gobierno” debe entenderse a los representantes del Poder Ejecutivo de un país. Así, dicha Secretaría argumenta que “parece difícil que se acepte que otros funcionarios gubernamentales que no sean los designados o acreditados por el Poder Ejecutivo puedan representar a ese mismo Estado en dichos órganos”. En este sentido, la Secretaría admite que conforme al derecho internacional, todos los Poderes Públicos conforman al gobierno, pero “no es menos cierto que los órdenes jurídicos internos otorgan al Poder Ejecutivo y no a otros poderes, la representación internacional del Estado”.
Por ende, conforme a dicha interpretación, mientras el Poder Ejecutivo de Venezuela, dirigido actualmente por Nicolás Maduro no solicite o consienta, respectivamente, a la activación de los mecanismos previstos en los artículos 17 y 18 de la Carta Democrática Interamericana, dichos mecanismos no podrán ser activados.
El mecanismo del artículo 20 de la Carta
La anterior conclusión conlleva necesariamente a evaluar si la activación del mecanismo del artículo 20 de la Carta Democrática Interamericana puede hacerse sin la solicitud o consentimiento del gobierno venezolano. La Secretaría de Asuntos Jurídicos establece así en su nota de prensa tres requisitos para que el mecanismo del artículo 20 sea aplicado correctamente:
- Debe ocurrir una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático de un Estado miembro de la OEA;
- Cualquier Estado miembro o el Secretario General de la OEA podrán solicitar la convocatoria del Consejo Permanente; y
- Será el Consejo Permanente de la OEA quien deberá decidir si existe o no una alteración del orden democrático de un Estado miembro y en caso de que así sea, las medidas que se adoptarán.
El concepto de “alteración grave”
Dicho lo anterior, la Secretaría de Asuntos Jurídicos emite su opinión con respecto a qué debe entenderse por “alteración grave”. Esto es así porque el artículo 20 habla de que debe existir una “alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático”.
Según la Secretaría, la alteración se produce cuando se ve afectado uno o más de los elementos o componentes de la democracia enumerados en los artículos 3 y 4 de la propia Carta. Algunos de esos elementos y componentes son: el respeto a los derechos humanos, la celebración de elecciones periódicas, libres y justas, la separación e independencia de los poderes públicos y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad.
Dicho eso, la Secretaría concluyó que la gravedad de la alteración es precisamente una apreciación política que debe realizar colectivamente el Consejo Permanente de la OEA por el voto de la mayoría de sus miembros (al menos 18 votos). En dicha apreciación, el Consejo tendría tres opciones:
- Decidir que no hay alteración y por tanto no se activa la aplicación de la Carta;
- Decidir que aunque hay una alteración la misma no es lo suficientemente grave, por lo que tampoco hay aplicación de la Carta; o
- Decidir que sí existe una alteración y la misma es grave por lo que debe aplicarse lo previsto en el artículo 20 de la Carta Democrática Interamericana.
Las consecuencias de la aplicación del artículo 20 de la Carta Democrática
Lo que puede ordenar el Consejo en caso de que decida activar el mecanismo previsto en el artículo 20 son fundamentalmente dos cosas:
La realización de gestiones diplomáticas para promover la normalización de la institucionalidad democrática; y
Si las gestiones diplomáticas resultaren infructuosas o existiera extrema urgencia, el Consejo podría convocar a un período de sesiones extraordinarias de la Asamblea General de la OEA para que se adopten medidas apropiadas, y en donde se hace referencia nuevamente a las gestiones diplomáticas.
El artículo 21 y su relación con el artículo 19 de la Carta Democrática
La suspensión de un Estado de su derecho a participar en la OEA sólo procedería entonces una vez que la Asamblea General de la OEA, reunida en una sesión extraordinaria, constate que “se ha producido la ruptura del orden democrático en un Estado y que las gestiones diplomáticas han sido infructuosas”. Para ello, haría falta el voto afirmativo de dos tercios de los Estados miembros (al menos 23 votos).
Aquí la Secretaría de Asuntos Jurídicos realiza una precisión importante al establecer que “no debe confundirse ruptura del orden democrático con alteración grave”. La ruptura del orden democrático se da cuando ya el gobierno legítimamente electo no está en el poder y la alteración grave se da cuando dicho gobierno aún está en el poder.
La consecuencia fundamental de dicha conclusión pareciera ser que, visto lo que establece el artículo 21, sólo cuando hay una ruptura del orden democrático es que se puede proceder a suspender a un Estado miembro de su participación en la OEA, tal y como ocurrió en el año 2009 con Honduras. Esto significaría que mientras el gobierno de Nicolás Maduro esté en el poder, Venezuela no podría ser suspendida de la OEA porque no habría ruptura del orden democrático.
No obstante, pareciera que el artículo 19 de la Carta Democrática abre la puerta a que un Estado no participe en la OEA incluso cuando su gobierno legítimamente electo todavía se encuentre en el poder. Esto se debe a que dicho artículo prevé que “la ruptura del orden democrático o una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro, constituye, mientras persista, un obstáculo insuperable para la participación de su gobierno en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejo de Organización y de las conferencias especializadas, de las comisiones, grupos de trabajo y demás órganos de la Organización”.
En términos prácticos es difícil ver alguna diferencia entre la suspensión de un Estado miembro a la que hace referencia el artículo 21 y la falta de participación de un gobierno en las actividades de dicha organización como dispone el artículo 19.
La realpolitik de la posible aplicación de la Carta Democrática en el caso de Venezuela
La publicación de la nota de prensa por parte de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la OEA sobre este tema evidencia que es muy posible que al menos un Estado miembro de la OEA o el Secretario General Luis Almagro inicien próximamente las gestiones para que se active el mecanismo previsto en el artículo 20 de la Carta.
No cabe duda de que en Venezuela, desde hace tiempo, hay una alteración de varios elementos o componentes esenciales de una democracia. Para cualquier persona informada, resulta obvio que no existe un verdadero respeto a los derechos humanos y que la separación e independencia entre algunos poderes públicos es nula. Sin embargo, hay que recordar que la determinación final sobre si existe o no alteración corresponderá a los representantes de los gobiernos sentados en el Consejo Permanente de la OEA. Algunos de esos gobiernos podrían no tener los elementos suficientes para decidir tajantemente que la alteración existe. Caso distinto, por ejemplo, fue la salida de Manuel Zelaya de la Presidencia de Honduras en 2009, en donde era irrebatible que él era el Presidente electo y había sido sacado del poder porque se encontraba en otro país.
La misma reflexión cabe para la determinación de si la alteración es suficiente como para afectar gravemente el orden constitucional. Nuevamente, incluso si la mayoría de los países podrían reconocer que existe una alteración, también podrían ser de la opinión de que no es suficientemente grave porque por ejemplo existe la posibilidad de que a finales de este año se realice un referéndum revocatorio, cuyo resultado podría llevar finalmente a solventar el enfrentamiento entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo venezolanos.
Incluso asumiendo que se invoque y se active la Carta, las soluciones que ésta prevé no parecieran ser determinantes en el contexto venezolano. Tendrían que realizarse gestiones diplomáticas pero nada obsta para que dichas gestiones se realicen sin necesidad de que haya una aplicación de la Carta.
La eventual suspensión de Venezuela de la OEA, más cuesta arriba ahora luego de la interpretación de la Secretaría de Asuntos Jurídicos, tampoco arrojaría grandes resultados ante un gobierno que incluso ya ha desconocido la relevancia de la OEA y perfectamente podría seguir en el poder sin ser miembro de la OEA.
Lo anterior no quiere decir que no haya ni una pizca de utilidad en que se discuta y considere la aplicación de la Carta Democrática en Venezuela. Para empezar, una simple discusión pondría el foco en la crisis y crecería aún más el interés y conocimiento sobre lo que está ocurriendo en Venezuela. Esto ayudaría a que exista una mayor vigilancia y conocimiento ante los abusos del Tribunal Supremo de Justicia y el Consejo Nacional Electoral.
Asimismo, la aplicación de la Carta por una mayoría de los miembros del Consejo Permanente podría presionar a algunos Estados como Brasil, Chile y México a realizar más gestiones con el gobierno para que respeten las reglas básicas que permitan una resolución a la crisis.
Lo importante es que estemos conscientes que al final del día, incluso la suspensión de la OEA y una eventual presión internacional muy fuerte no constituyen una garantía de solución a la crisis política que está viviendo Venezuela. La presión internacional lo que puede lograr es que el gobierno finalmente asuma que debe permitir una resolución democrática a la crisis, lo que al día de hoy necesariamente desemboca en el referéndum revocatorio.
Por ende, la estrategia debe ser seguir informando (y con mayor fuerza) a los países del hemisferio sobre los claros abusos que está cometiendo el Tribunal Supremo de Justicia y el Consejo Nacional Electoral. Así, los países miembros de la OEA podrían presionar al gobierno para que se respeten las leyes y reglamentos vigentes. Esa presión, como componente adicional a la que debemos ejercer fundamentalmente los venezolanos, es lo que podría lograr que se celebre un referéndum revocatorio imparcial en donde los venezolanos tengan la última palabra. Lo demás son ilusiones.
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