¿Cuál es el papel que puede jugar la comunidad internacional en la crisis venezolana?

Mucho se ha hablado durante las últimas semanas sobre la posible activación de la Carta Democrática Interamericana (CDI o la “Carta”) en Venezuela. Sin embargo, ese es apenas uno de los mecanismos internacionales que podrían activar otros países de la región ante la crisis institucional que atraviesa nuestro país.

Tanto la Carta Democrática como los demás mecanismos existentes para defender la democracia en las Américas fueron fundamentalmente concebidos para responder ante golpes de Estado o el derrocamiento de gobiernos electos. Esa es una de las razones que podrían explicar la reticencia en distintas organizaciones internacionales para aplicar los mecanismos previstos en acuerdos internacionales. 

A continuación se explican y comparan brevemente las distintas alternativas que existen en el plano internacional, lo que ayuda a entender cuál podría ser el papel de la comunidad internacional y predecir lo que podría ocurrir en las próximas semanas o meses.

La Carta Democrática Interamericana

Es el mecanismo más sonado pues fue invocado brevemente luego de los hechos del 11 de abril de 2002, los cuales provocaron la salida temporal de Hugo Chávez de la presidencia venezolana. En esa oportunidad, el día 13 de abril de 2002, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) condenó la interrupción del orden constitucional y acordó el envío de una misión encabezada por el entonces Secretario General César Gaviria, quien finalmente presentó un informe sobre lo ocurrido ante la Asamblea General de la OEA el 18 de abril de ese mismo año.

La CDI es una resolución aprobada por la OEA en el año 2001. Busca proteger la democracia en los países miembros de la organización conformada por todos los países del Caribe, América Latina, Canadá y Estados Unidos.

La CDI puede aplicarse en dos instancias: (i) a solicitud de un gobierno cuando éste considere que está en riesgo o fue quebrantado su ejercicio legítimo del poder o (ii) a solicitud de otro Estado o del Secretario General de la OEA cuando exista una alteración del orden constitucional que afecte el orden democrático.

Para poder determinar una afectación del orden democrático, la Carta define como elementos esenciales de la democracia: el respeto a los derechos humanos, la separación e independencia de los poderes públicos, la celebración de elecciones libres y un régimen plural de partidos políticos, entre otros. En consecuencia, al no estar presente en un país uno o más de los elementos mencionados anteriormente, se entiende que existe una alteración del orden democrático.

La Carta permite entonces que al existir dicha alteración, cualquier Estado miembro de la OEA o su Secretario General solicite la convocatoria inmediata del Consejo Permanente de la OEA. Allí, los representantes permanentes de todos los Estados se reúnen para determinar, mediante su voto, si en verdad existe una alteración y si la misma es suficientemente grave. Se trata, en consecuencia, de una determinación de carácter político.

Si la mayoría de los miembros del Consejo Permanente (al menos 18 países) deciden que ese es el caso, entonces la OEA como organización internacional debe realizar gestiones diplomáticas para promover la normalización de la institucionalidad democrática. Esas gestiones diplomáticas serían básicamente acciones de presión y negociación con los actores relevantes en Venezuela.

Si las gestiones diplomáticas no resultan, entonces el Consejo Permanente debe convocar a una Asamblea General Extraordinaria (en donde participan los cancilleres de todos los países) para que se adopten “medidas apropiadas”. Conforme al texto de la CDI, la medida más grave sería la suspensión de Venezuela como miembro de la organización en caso de que al menos 2/3 partes de los Estados miembros (23 votos) así lo decidan.

Existen bastantes dudas de si al menos 18 Estados de la OEA votarían a favor de la aplicación de la Carta. Históricamente, la mayoría de los países han votado conforme a los intereses del régimen venezolano. Esto es así, entre otras razones, porque al menos 19 de los 34 Estados que hacen vida en la OEA, son países que han sido beneficiados con el programa de venta de petróleo en condiciones de pago preferencial conocido como Petrocaribe. No obstante, el apoyo de los distintos gobiernos de la región al régimen de Nicolás Maduro podría estar cambiando conforme la crisis se agrava.

Actualmente, el Secretario General de la OEA, Luis Almagro, se encuentra preparando un informe sobre la situación en Venezuela y visto que en una reciente nota de prensa calificó a Nicolás Maduro como “dictadorzuelo”, lo más probable es que el Secretario General termine convocando al Consejo Permanente para discutir la crisis en Venezuela.

UNASUR

A diferencia de la OEA, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ha sido y continúa siendo la organización internacional predilecta del régimen de Nicolás Maduro ya que fue creada a instancia de Hugo Chávez y su Secretario General, Ernesto Samper, les ha brindado siempre su apoyo. Adicionalmente, entre sus Estados miembros no está Estados Unidos sino únicamente los 12 países suramericanos.

En el año 2014, UNASUR adoptó un instrumento muy parecido a la CDI. Se trata del Protocolo adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia (el “Protocolo”). En él, todos los países miembros de dicha organización reconocen que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto a los derechos humanos son condiciones esenciales para el desarrollo del proceso de integración entre los Estados miembros.

Al igual que la CDI, el Protocolo puede aplicarse en caso de situaciones que pongan en riesgo el legítimo ejercicio del poder o la vigencia de los valores y principios democráticos. En este caso, es el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros de esa organización el que debe reunirse para determinar si está en riesgo la democracia en un país y decidir cuáles son las medidas pertinentes que se deben tomar.

Sorprendentemente, el Protocolo de la UNASUR describe medidas mucho más estrictas para el caso en que se determine que existe una alteración del orden democrático. Por ejemplo, dicho Protocolo no sólo prevé la suspensión del Estado afectado de la UNASUR, sino otras medidas como el cierre parcial de las fronteras, la limitación del comercio y la promoción de la suspensión de los derechos y beneficios de ese Estado ante otros países o bloques regionales; entre otras medidas. Sorprende esto porque en 2014, cuando el Protocolo fue redactado, la voz cantante en esa organización la llevaban países que siempre se jactan de la supuesta importancia de la no intervención en los asuntos internos de otros Estados.

Al tratarse de una organización internacional con sólo 12 Estados miembros, en principio podría pensarse que sería más fácil aplicar el Protocolo que la CDI. La diferencia es que en UNASUR, la aplicación del Protocolo debe darse necesariamente por el consenso de todos los Estados miembros. En consecuencia, a pesar del reciente (al menos temporal) cambio de gobierno en Brasil, gobiernos como los de Ecuador y Bolivia podrían fácilmente bloquear la aplicación del Protocolo para el caso de Venezuela.

Actualmente, UNASUR (informalmente y por disposición de su Secretario General) se encuentra apoyando una comisión creada a instancias del régimen de Nicolás Maduro y que busca activar un supuesto diálogo entre el régimen y la oposición. La comisión está compuesta por José Luis Rodríguez Zapatero (España), Leonel Fernández (República Dominicana) y Martín Torrijos (Panamá), ex-presidentes de países que además curiosamente no forman parte de la UNASUR. La oposición venezolana ha solicitado que cualquier diálogo tenga objetivos claros y reglas transparentes, siendo el fin último del diálogo la realización de un referéndum revocatorio al mandato de Nicolás Maduro.

MERCOSUR

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) — cuyos Estados miembros son Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela — también cuenta con un instrumento muy parecido a la CDI de la OEA y el Protocolo de la UNASUR. Se trata del Protocolo de Ushuaia (I y II), el cual le fue aplicado en 2012 a Paraguay luego de la controvertida destitución del entonces presidente Fernando Lugo por el Congreso paraguayo. Ello trajo la suspensión de Paraguay de MERCOSUR lo que a su vez permitió el ingreso de Venezuela (de manera irregular) a dicho mercado común.

Conforme al Protocolo de Ushuaia, si los Estados miembros del MERCOSUR consideran (de manera consensuada) que existe la ruptura del orden democrático en alguno de los Estados, se activa en primer lugar una fase de consultas con el Estado afectado. De no resultar satisfactorias las consultas, se puede pasar a una fase de medidas de carácter sancionatorio — prácticamente idénticas a las que describe el Protocolo de la UNASUR — que van desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos del MERCOSUR hasta la suspensión de los derechos y obligaciones que cada país tiene dentro del proceso de integración como las facilidades para el tránsito de mercancías entre los países miembros.

MERCOSUR no ha estado muy activa con respecto a la crisis en Venezuela. Recién hace pocos días las cancillerías de dos países miembros como Argentina y Uruguay (conjuntamente con la cancillería de Chile) realizaron un llamado a un diálogo político. Y el Presidente Mauricio Macri ya ha anunciado que tratará el tema en la próxima cumbre de la organización, en el mes de julio.

A modo de conclusión

Como puede observarse, todos los mecanismos mencionados apelan primordialmente a la diplomacia entre los Estados miembros de cada organización para tratar de resolver las alteraciones al orden democrático. Es por ello que el papel que ya está jugando y seguirá jugando la comunidad internacional es fundamentalmente de apoyo a un diálogo entre los venezolanos. Las organizaciones antes mencionadas o incluso alguno de sus países miembros podrían prestar apoyo para que se concrete y sea fructífero el diálogo.

Si el diálogo falla o no se concreta (por ejemplo, por la reticencia del régimen a aceptar las razonables condiciones impuestas por la oposición luego de años en donde el régimen no ha mostrado voluntad alguna de diálogo), el otro recurso que tendría la comunidad internacional (bien sea a través de una organización internacional o individualmente por parte de cada Estado) sería pasar al desconocimiento del régimen de Nicolás Maduro como el gobierno legítimo de Venezuela. A esto se llegaría primero activando uno o varios de los mecanismos anteriormente descritos y luego por declaraciones individuales de las cancillerías de los países de la región (con el consecuente retiro de los respectivos embajadores de territorio venezolano). Pero ello no significa que Nicolás Maduro dejaría de ser Presidente de Venezuela. En consecuencia, aparte de esas posibles suspensiones o eventual desconocimiento, es iluso pensar que la comunidad internacional o algún país extranjero va a intervenir en la situación en Venezuela a través de un mecanismo distinto a los planteados.

Pase lo que pase en las próximas semanas o meses, si algo no va a cambiar es la creencia de los países de la región de que como ya lo advirtiera el comunicado conjunto de los cancilleres de Argentina, Chile y Uruguay, al final, “los problemas de Venezuela deben ser resueltos por los propios venezolanos”.

Lecciones concretas para Venezuela: Caso Elecciones Presidenciales (México, 2006)

El escenario que estamos viviendo en Venezuela es sumamente parecido al ocurrido en México con ocasión de las elecciones presidenciales en el año 2006. El día de las elecciones, 02 de julio de 2006, la máxima autoridad electoral mexicana determinó que Felipe Calderón (designado como sucesor de Vicente Fox) había ganado por una diferencia de 243.934 votos, que en el registro electoral mexicano representaba una diferencia de 0,58%. Específicamente, ese primer reporte oficial de las autoridades electorales mexicanas reportó que Felipe Calderón había obtenido 15.000.284 votos, mientras su contrincante, Andrés López Obrador, había obtenido 14.756.350 votos.

El candidato opositor, al cual se le vinculó con el propio Presidente Hugo Chávez durante aquella campaña, inmediatamente desconoció los resultados, lo que llevo a diversas manifestaciones y protestas en Ciudad de México y el resto del país. 

Vista la igualdad de los escenarios, es importante precisar algunas lecciones que nos deja la experiencia en México:

1. Las protestas que adelantó el candidato López Obrador, llevaron a que el 09 de agosto de 2006, casi un mes después de la jornada electoral, el Tribunal Electoral Federal ordenara un recuento parcial de los votos en aquellos centros electorales en donde existía evidencia de irregularidades, los cuales representaban apenas el 9% de la totalidad de los centros. 

Este hecho revela claramente que la protesta cívica y pacífica es un camino legítimo para lograr un recuento de los votos, aunque el camino sea largo y lento. Sin embargo, Venezuela debe aprender del caso de México en el sentido de que el recuento debe ser del 100% de los votos, y no apenas de una parcialidad que en el caso de México no superó el 10%. Para ello, es sumamente importante que Henrique Capriles Radonski presente a la opinión pública nacional e internacional pruebas concretas de TODAS las irregularidades cometidas durante el proceso electoral y así mismo, las evidencias específicas que lo llevan a concluir que obtuvo el triunfo en la contienda electoral. 

2. El 05 de septiembre de 2006, luego de realizar el recuento del 9% de las mesas electorales en México, el Tribunal Electoral Federal estableció que Felipe Calderón cumplía con todos los requisitos constitucionales para ser electo y en consecuencia fue declarado Presidente electo. El recuento en México le sustrajo 81.080 votos a Calderón, 79.897 votos a López Obrador. Un total de 237.736 votos fueron anulados de los 4 millones de votos que fueron sujetos a la auditoría. Ello significa que un total del 6% de los votos totales fue anulado en dicho recuento. 

En el caso de Venezuela, el propio Consejo Nacional Electoral ya proclamó a Nicolás Maduro como Presidente electo, a pesar de la denuncia legítima del recuento del 100% de los votos por parte del líder de la oposición Henrique Capriles Radonski, considerando que la diferencia a la cual hizo referencia el propio Consejo Nacional Electoral entre ambos candidatos fue de apenas 1,58%. Este recuento total debe ser solicitado al Consejo Nacional Electoral según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procesos Electorales, así como también hay que recordar que la oposición puede solicitar la nulidad de la elección, si tiene pruebas suficientes que permitan demostrar fraude, cohecho, soborno o violencia en las votaciones o escrutinios. 

3. El recuento parcial que sucedió en México fue realizado exclusivamente por las autoridades del Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral Federal. Aunque observadores internacionales participaron en las elecciones, no tuvieron injerencia directa en el proceso de recuento parcial. 

En consecuencia, la oposición venezolana también debe realizar sus mejores esfuerzos para que, una vez aceptado el recuento del 100% de los votos emitidos el 14 de abril de 2013, dicho recuento sea realizado únicamente y exclusivamente por una misión independiente internacional, que como ya hemos establecido, puede y debe estar legitimada por la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en donde hay aliados del gobierno de Maduro como China y Rusia. Esto procede, adicionalmente, si se tiene en cuenta que 4 rectoras del Consejo Nacional Electoral no decidieron participar en el llamado de un rector a la auditoría, revelando así su evidente parcialidad. 

4. Al final, como ya se sabe, Felipe Calderón fue juramentado como Presidente de México el 01 de diciembre de 2006 y ejerció su mandato hasta el 30 de noviembre de 2012. Las denuncias de López Obrador fueron perdiendo fuerzas y su desconocimiento inicial de los resultados quedó en nada. Muy parecido al caso de Venezuela, en esas elecciones en México se denunciaron: violaciones del gobierno de turno en el marco de la campaña electoral, la parcialidad evidente del Instituto Federal Electoral en donde estaba involucrado el cuñado de Felipe Calderón, corrupción en dicho Instituto Federal Electoral, la eliminación y desaparición de los comprobantes de voto, pérdida del material electoral, entre otros. 

Por ello, si la oposición venezolana quiere efectivamente tener éxito y demostrar la victoria que se ha adjudicado Henrique Capriles Radonski, es muy importante que se empiecen a mostrar ante el país y el mundo las pruebas concretas de todas las irregularidades cometidas durante la jornada electoral, para así labrar el camino hacia un recuento total de los votos emitidos, proceso que necesariamente deberá estar en manos de una misión internacional para garantizar su independencia.

Una vez más, el llamado desde esta tribuna es a la paz absoluta entre los venezolanos, algo que se puede conseguir si efectivamente se realiza un proceso intenso de revisión de los resultados emitidos por el Consejo Nacional Electoral por una misión que ambos grupos reconozcan como independiente.

El futuro de los Estados con el Cambio Climático

El cambio climático es un fenómeno que tarde o temprano nos afectará a todos por igual. Tal y como lo demuestran estudios del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, dicho fenómeno afectará al territorio de los Estados de la comunidad internacional de varias maneras. Específicamente, los científicos que han realizado los estudios pertinentes han advertido que puede esperarse la inundación de zonas costeras, la pérdida de acceso a ciertos territorios debido al aumento de fenómenos meteorológicos severos como huracanes, así como también la pérdida de ecosistemas viables. 

En vista de ello, todo indica que el cambio climático pondrá en peligro la propia existencia de varios Estados. Los más afectados serán los Estados que tengan costas, quienes sufrirán las consecuencias del aumento del nivel del mar, trayendo como consecuencia que ciertos territorios se tornen inhabitables para los seres humanos. De hecho, grupos científicos han calculado que para el año 2100, algunos Estados como Tuvalu, Kiribati, las Islas Marshall y las Maldivas, tienen un altísimo riesgo de volverse totalmente inhabitables. 

Es por ello que expertos en derecho internacional se están preguntando actualmente si dichos Estados podrán seguir siendo considerados como tales en caso de que pierdan definitivamente su territorio. Específicamente, surge la duda de aquellos Estados que solamente están conformados por una isla, la cual podría desaparecer completamente, obligando a su población a trasladarse al territorio de otro Estado. 

Bajo el derecho internacional, los criterios que deben considerarse para determinar la existencia de un Estado están establecidos en el artículo 1° de la Convención de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados (“Convención de Montevideo”), que establece lo siguiente: 

“El Estado como persona de Derecho Internacional deberá reunir los siguientes requisitos: 

(i) población permanente; 

(ii) territorio determinado; 

(iii) gobierno; 

(iv) capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados”. 

La población a la que hace referencia dicho artículo, no exige un número mínimo de habitantes, por más limitado que sea. Tal es el caso del Estado de la Ciudad del Vaticano, el cual tiene una población estimada de 932 personas. Tampoco se exige un límite mínimo en cuanto a la extensión del territorio. De hecho, el propio Estado de la Ciudad del Vaticano tiene apenas un territorio de 0,44 kilómetros cuadrados. También es irrelevante si el territorio está exactamente definido, tal y como lo revela el hecho de que las fronteras del Estado de Israel han estado indeterminadas desde 1948. Con respecto al gobierno, se requiere que sea eficaz e independiente del control o la influencia de otros Estados. Finalmente, hay que destacar que la capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados se refiere a que los Estados deberán tener la posibilidad de actuar con entidades independientes en el ámbito global, principalmente teniendo la potestad de entrar en relaciones con otros sujetos de derecho internacional, como otros Estados y las organizaciones internacionales. 

Una vez analizada dicha norma, es evidente que el cambio climático amenaza muy claramente en remover al menos uno de los requisitos que refiere el artículo 1° de la Convención de Montevideo. Surge entonces la pregunta: ¿si un Estado pierde su territorio a causa del cambio climático, perderá entonces su estatus de Estado en el derecho internacional? 

En ese sentido, las normas que regulan la disolución de los Estados no prevén específicamente este escenario. Tales normas simplemente hacen referencia a los casos de (i) fusiones entre Estados; (ii) la anexión de un Estado por otro, la cual es ilegal en caso de realizarse mediante el uso de la fuerza, según lo establecido por el artículo 2(4) de la Carta de la Organización de Naciones Unidas (“ONU”); y (iii) el desglose de un Estado existente en dos o más Estados. 

Al menos desde 1945, año en que surgió la ONU, no existe prácticamente ningún incidente de extinción total del territorio de un Estado, bien sea de manera voluntaria o involuntaria. Ahora, sí es cierto que los territorios de distintos Estados han sufrido modificaciones, en alguna medida, pero prácticamente en ningún caso dicha situación ha llevado a su extinción total. Por lo tanto, bajo el punto de vista del derecho internacional, actualmente existe una presunción de continuidad de los Estados, bien sea como parte de otro Estado preexistente o bajo un Estado sucesor completamente nuevo. 

Por consiguiente, existen varios elementos que indican que incluso perdiendo su territorio, un Estado no dejaría de existir. Por ejemplo, hay que destacar que en el caso del elemento gobierno, dicha situación ya ha ocurrido con los gobiernos en el exilio, figura suficientemente reconocida en el derecho internacional. Los gobiernos en el exilio se dan cuando el gobierno legítimo de un Estado ha sido desplazado por la fuerza de su territorio a través de una ocupación violenta, como por ejemplo un golpe de Estado. En ese sentido, se considera que aunque ya no se encuentre en su territorio, dicho gobierno se sigue considerando el gobierno legítimo del Estado, aunque opere desde otro territorio, manteniendo así su personalidad internacional, a pesar de no tener verdaderamente el control sobre el territorio y la población. En teoría, hasta que no se celebren elecciones libres que sugieran lo contrario, dicho gobierno en el exilio continuará con su estatus si dicho exilio es aceptado por la comunidad internacional y por consiguiente el gobierno en el exilio conservará su acreditación en otros Estados y continuará ejerciendo la representación en organizaciones internacionales. 

Teniendo en consideración lo anterior, cabe acotar que hasta el momento, y ante un escenario tan particular como el que hemos planteado, han surgido dos alternativas muy específicas: 

(i) la posibilidad de que la población que habita en el territorio que desaparecerá sea trasladada al territorio de otro Estado, integrándose como ciudadanos de ese Estado que los acoge o habitando en un territorio alquilado o cedido por ese otro Estado, en donde tanto la población y especialmente el gobierno tendrán cierto grado de control jurisdiccional, es decir, serán considerados autoridades y podrán aplicar sus leyes. Este escenario tiene un precedente en la Orden de Malta, una orden religiosa católica que siendo soberana de varias islas en algún momento, perdió sus territorios ante la embestida de Napoleón Bonaparte, pero mantiene sus estatus de sujeto de derecho internacional y su sede central, ubicada en Roma, mantiene la extra territorialidad propia de las embajadas en todos los Estados de la comunidad internacional. 

(ii) La segunda opción que se baraja actualmente es re-ubicar a la población que habita en el territorio que desaparecerá en una isla creada artificialmente. La tecnología e ingeniería actual se ha desarrollado hasta tal punto en que masas artificiales de tierra se han creado satisfactoriamente a los efectos de hacer posible la vida humana. Por ejemplo, en Dubái, Emiratos Árabes Unidos, ya construyeron un conjunto de archipiélagos artificiales, conocidos como The World, puesto que su disposición evoca al verdadero mapamundi de nuestro planeta. Su superficie terrestre abarca 9,34 kilómetros cuadrados. Sin embargo, hay que advertir con respecto a esta opción que según la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, no está previsto que las islas artificiales tengan sus propias aguas territoriales o zonas económicas exclusivas, lo que otorgaría a dicho Estado re-ubicado  una soberanía limitada. 

En definitiva, es evidente que corresponderá a la comunidad internacional de Estados reaccionar y planificar ante las nuevas circunstancias de un medio ambiente que someterá a la raza humana. Independientemente de cómo se desarrolle cualquier solución, resulta necesario que el derecho se adapte a la realidad climatológica que se impone y tenga muy en cuenta que el mundo no le puede dar la espalda a un grupo considerable de ciudadanos que perderán su territorio de manera involuntaria.